多地欲壮大地方投融资平台 解决城镇化资金难题

　　本周以来，河南、云南、北京、安徽等多省的《政府工作报告》陆续披露。从各省情况看，2012年财政收入增速较前几年放缓，2013年财政收入目标也被调低。同时，多个省、市都提到“壮大”、“做大做强”地方投融资平台，以解决城镇化投融资难题。

　　但多位接受《经济参考报》采访的专家表示，依托于政府信用的平台公司并非没有融资上限，在财政收支矛盾加剧的当下，潜在的政府债务风险乃至金融风险值得警惕。

　　动向

　　多地提“壮大”地方投融资平台

　　根据目前已公布的各省级或市级政府工作报告，加强地方融资平台建设成为各地下一年经济建设的重点工作。

　　例如，南昌市提出，大力推进投融资体制改革，做强做大做实投融资平台。济南市指出，要深化投融资体制改革，增强市属四大投资集团融资、运营和可持续发展能力。福州市《政府工作报告》也提到，2013年需要重点抓好的工作就包括：做大做强市属投融资平台。

　　兰州市也提出，促进工作重心向新区倾斜转移。其中包括：深入挖掘国家和省上支持政策内涵，积极探索多种渠道的市场化融资模式，打造功能强大的投融资平台，广泛吸引金融资金、社会资本参与新区建设。而在抓好重点领域和关键环节改革方面，要完善投融资平台体系，推进融资、建设、管理三分离，提升各类融资平台项目运作能力。

　　而部分省市直接指出，要把平台建设重点放在与基础设施相关的方面。北京市22日上午刚刚发布的《政府工作报告》中便提到：积极推动金融创新，做强做优轨道交通、水利工程等融资平台，支持每个区县整合做强一家新型投融资平台公司，有效拓展融资渠道。合肥市提出，深化地方金融体系改革，探索建立股权融资、融资担保、资本项目对接三大金融创新体系，壮大建投集团等政府基础设施投融资平台，完善兴泰控股等综合性金融产业平台，做优工投公司等新型工业服务平台，积极争取组建地方金融资产管理公司。

　　所谓地方投融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。

　　从目前的情况来看，固定资产投资中电热水、交通运输仓储、水利、教育、卫生以国有企业投资为主。按照东方证券预计，2012年全年上述城镇固定资产四项投资完成额为6.67万亿元，地方融资平台债务总规模将增至11.4万亿元，增速为11%。

　　财政部部长谢旭人在本月赴河北调研时就强调，河北要加强政府性债务管理，逐步形成规范的地方政府举债融资机制，切实防范财政金融风险。谢旭人还听取了河北省财政厅的工作汇报，详细了解了加强政府性债务管理等有关情况。

　　瓶颈

　　地方公共投资持续性遭挑战

　　多位受访专家提出，地方政府提出壮大地方投融资平台的背后，有其加大基础设施支出的冲动，但不能被忽略的是，地方政府日益扩大的财政支出缺口正对这种地方投融资平台的持续性构成挑战。

　　在经济增速放缓的大背景下，财政收入放缓已是板上钉钉。22日，财政部公布的2012年全年财政收支情况显示，全国公共财政收入117210亿元，同比增长幅度仅为12.8%，比2011年回落12.2个百分点。而单从地方财政收入情况来看，2012年地方财政收入(本级)61077亿元，同比增长16.2%，增幅比2011年也回落12.9个百分点。

　　从省、市两级的《政府工作报告》来看，各地财政收入增速放缓也并非个别现象。合肥市透露，过去五年，财政收入达到694.4亿元、年均增长24.6%，其中，地方财政收入达到389.5亿元、年均增长28.3%。而在刚刚过去的2012年，其财政收入增长仅为11.3%，其中，地方财政收入增长仅为15%。合肥市制定的今后五年的主要奋斗目标是财政收入年均增长10%。综合考虑，2013年经济社会发展主要目标包括财政收入增长10%，其中地方财政收入增长8%。

　　调低财政收入增长目标的不止合肥市，北京市的《政府工作报告》显示，过去五年，地方公共财政预算收入达到3314.9亿元，年均增长17.3%。而2013年全市经济社会发展主要预期目标中，地方公共财政预算收入增长9%，这也比去年的预算目标再次调低了1个百分点。另外，天津、浙江也将2013年地方公共财政收入目标分别调整为12%和8%，比2012年分别下降3个和0.5个百分点。

　　财政部财政科学研究所研究员李全接受《经济参考报》记者采访时表示，经济转型的长期过程必然会导致财政支出的增加，虽然投资尤其是房地产等基建投资增速不再那么快了，但先进制造业、关乎民生、消费的投资增长需经历一个长期的过程。因此，伴随财政收入放缓，这就会形成一个空缺。

　　财政部副部长王保安日前指出，以“营改增”为核心的结构性减税，直接减少了当期的财政收入。与财政收入增幅回落相映照，财政支出却在高速增长。群众对民生改善的期盼，政府对民生的高度定位，都预示着财政支出增长的刚性在整体增强。教育、卫生、就业、社保等社会性支出以及生态环保、三农、新型战略产业等方面的支持力度还要加大。

　　“财政收支矛盾加剧，财政风险可能扩大，政府调控余地势必缩小。”王保安总结说。

　　展望

　　专家提醒：有多少钱，办多少事

　　值得注意的是，除了“做大做强市属投融资平台”之类的表述之外，各省会城市的《政府工作报告》基本都设有专章强调“城镇化”，有的地方还对县一级的城镇化投资需求进行具体部署。

　　“县及县以下城镇化过程中形成的隐性债务比显性债务更值得警惕。”国务院发展研究中心宏观部财政金融研究室原主任、研究员倪红日在国家税务总局“全国十大税收新闻评选发布会”期间告诉记者，城镇化有望在2013年成为国家战略，这既能推动经济增长保持在合理水平，又能扭转城乡二元差距并惠及民生，但城镇化过程中基础设施建设的融资渠道问题亟待解决。

　　倪红日解释说，当前，市、县两级政府的公共投资已经有很大一部分不再从公共财政的一般预算中安排，更多依靠的是政府性基金(如土地出让所得的大部分收益)以及地方投融资平台，平台公司则向国家开发银行和城市商业银行借款，银行们又发行金融债。

　　倪红日还强调，这虽然是政府投融资体制机制创新，但面临两大难题。一是国开行在县及县以下不设分行，作为中国中长期城镇化重点的小城镇基建(如保障性住房、上下水道、道路等)将面临融资难，恐怕又不可避免地回到“卖土地”的老路子。二是这部分资金不在公共财政的一般预算中安排，资金在运转中如果缺乏有效的监管体制，将来恐怕会成为财政风险、金融风险乃至经济风险的策源地“虽然风险最先出现在金融领域的可能性更大，但财政最终只能兜底。”她说。

　　国家发改委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平则认为，不宜过分夸大融资平台公司债务风险。即使地方政府直接承担偿还融资平台债务的责任，也不一定意味着地方政府不具备还贷能力。因为除纳入一般预算收入的财力外，地方政府还有大量土地出让收入、行政事业性收费和国有资本经营和转让收入等机动财力。

　　吴亚平表示，考虑到“十二五”期间我国仍将处于城镇化、工业化快速发展阶段，地方政府尤其是相对落后的中西部地区仍需面对交通、环保、市政等基础设施和水利、保障性住房等民生领域的巨大投融资需求，应按照“管理科学、责任明确、运作透明、监督有力、风险可控”的原则，继续规范审慎地推进地方政府融资平台发展。他强调，过于限制甚至不允许对政府融资平台公司发放新的贷款，“切断了地方巨大投资需求和金融巨大供给能力的纽带，只会导致地方政府搞违规担保等歪门邪道的融资手段”。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员杨志勇对此建议，首先，地方政府要坚持“有多少钱，办多少事”，不要人为“造城”，搞城镇化“大跃进”；其次，上一级财政包括中央财政要对无法提供最低标准公共服务的基层财政加大转移支付力度，更多向省以下倾斜，使地方更少地通过平台公司或土地出让金等不可持续模式进行融资。